南京市大学生创业扶持政策优化研究基于8所在宁高校的实证分析
南京市大学生创业扶持政策优化研究
——基于8所在宁高校的实证分析
朱丹丹
（南京市雨花台区劳动就业管理中心 江苏南京，210012）
摘要：大学生创业具有正外部性，既能缓解大学生就业难问题，也能为国家就业结构转变和经济转型提供有力支撑。但因群体特征，大学生对政策支持有较强的依赖性。本文通过对南京市8所高等院校在校生及毕业5年内大学生创业情况进行实证分析，找出创业扶持政策存在的问题及原因，进而从政策的制定、执行、评估与调控层面提出了相应的优化建议，以期更好发挥政府作用，更多实现创业带动就业的倍增效应。
关键词：大学生；自主创业；创业政策；政策优化
一、问题的提出
近年来，多个城市纷纷打响“人才抢夺战”，以各项政策红利招揽人才。南京市作为“新一线”城市，拥有国家级江北新区、3个国家级开发区，53所高校，120多个国家级研发平台，为广大海内外人才创在南京、链接四海提供了无限可能。
为鼓励大学生在宁自主创业，增强青年人才集聚成效，南京市于2012年开始陆续出台大学生创业扶持政策，并自2018年以来，持续优化实施“宁聚计划”，打造全链条政策服务体系。通过开辟绿色通道营造便捷准入环境；以创业补贴、场地扶持等方式降低创业者运营成本；以项目资助、担保贷款等方式拓宽创业者融资渠道；以放宽落户门槛、保障人才安居、设立线上“我的南京”APP大学生服务专区等形式提供“一站式”创业服务。然而，伴随着不断激发的创业浪潮，也暴露出一些问题：大学生创业热情高行动少、创业成功率低、政策享受率低。这既有大学生自身因素，也有政策制定及实施中的问题：现行政策是否能有效落地，是否有助于提高大学生创业积极性以及政策是否能发挥功效实现既定目标等，这些问题值得深入分析。
二、南京市大学生对创业扶持政策的认知与评价
（一）调查问卷的样本分布与回收
本调查针对的是在宁高校在读大学生及毕业5年内在宁就业创业的毕业生。毕业生调查选择了到软件谷、南京邦宁科技园等创业园区进行问卷发放；在校生调查综合考虑了院校类型、被调查者的学历、性别、专业等因素，选择了东南大学、南京航空航天大学、南京师范大学、南京审计大学、南京林业大学、南京信息工程大学、江苏机电职业技术学院、江苏经贸职业技术学院共8所高校学生进行调查。调查通过线上线下相结合，每个院校随机发放100份问卷，毕业5年内的大学生随机发放200份问卷，问卷共发放1000份，回收806份，经过对所回收的问卷进行有效性判定后，获得有效问卷732份，有效率为73.2%。其中男生392人，女生340人；在校生584人，毕业5年内大学生148人。
（二）调查结果的描述性统计
1、创业意愿与动机。有效样本中，正在创业的大学生占11.5%，未创业的大学生中，有创业意愿的占31.2%，无意愿的占68.9%。选择创业的主要原因依次是：个人兴趣、发展空间、社会关系和资源的运用、政府及学校优惠政策的吸引、就业压力大、家庭及偶像的影响、已有创业项目。
2、创业教育与培训。70.39%的受访者认为现有的创业知识和技能不能满足创业要求。40.98%的受访者对政府和高校组织的创业教育与培训不满意或不了解。急需通过培训来提升的创业技能依次为：商业模式发展、管理沟通技巧、项目诊断、公司财务分析。对于创业教育政策，大学生了解最多的是创业大赛。
3、创业环境满意度。受访者对南京市城市发展满意度最高，其次是生活环境，分别为7.5分、6.8分（满分10分），最不满意南京较高的生活成本及压力，具体见图1。
图1 大学生对南京市创业环境满意度
4、扶持政策知晓度。对创业扶持政策非常了解的占6.6%，了解较少及不关注的超过了受访人数一半。大学生对开业补贴政策最了解，对创业成功奖励、带动就业奖励、担保贷款、优秀项目遴选较为了解，对免费创业课程、失败补贴知晓度不高，同时有20.5%的受访者对所有政策均不了解。
三、南京市大学生创业扶持政策存在的问题
（一）创业扶持深度不够，配套服务不足
南京现有的大学生创业扶持政策体系能达到一定广度，但深度不够。首先，资金扶持力度较小。大部分大学生创业者繁琐的创业担保贷款流程走下来，最多只能得到三十万元贷款，4000元一次性创业补贴和800元每月的场地租金对创业资金来说也是杯水车薪，创业失败补贴条件申领的苛刻和补贴金额微不足道更是无法为创业者解决“后顾之忧”。其次，配套支持不足。调查显示，大学生需要的创业扶持，按重要性排名依次为：资金支持、项目孵化支持、专业化管理服务、培训补贴、简化审批流程、开设创业教育课程。一位创业大赛获奖者提出，“大创园有部分企业因管理不善而创业失败，非常可惜。若能对这些企业做好跟踪服务，对出现的问题加以政策支持，也许可以让企业持续发展下去。”大学生创业配套服务目前大多依靠市场自发提供，但由于大学生创业活动本身带来的风险，其配套服务表现出较高的不稳定性，资本不愿意进入该市场提供服务，直接影响大学生创业行为。[1]
（二）创业政策知晓率低、享受率低，执行机构缺乏协同
近七成的受访者对政府扶持政策不太了解，正在创业的大学生中享受过扶持政策的人数也并不可观，以某一区级公共就业服务机构为例，2021年全年共培育大学生创业者879人，但申领到各类创业补贴的仅有72人。究其原因，一方面政策门槛过高。不少受访者抱怨“刚毕业在南京创业，没有房产做抵押也没有具有稳定收入的朋友做担保，享受不了创业贷款”“需要场地扶持，但是政策限定要求太多申请麻烦”“项目资助下款慢，启动资金不能及时到位”。此外，政策执行机构缺乏协同。一是缺乏横向沟通。例如市场监督管理局与人社局之间缺乏联动，导致很多大学生创业者错失享受政策的机会。二是政策重叠，资源利用率低。不少高校及政府部门都会举办创业大赛，大赛的组织耗费了大量财力物力人力，创业团队在参赛时也会应接不暇，造成时间和精力上的浪费。此外，基层虽普遍设立了创业服务机构，但职能不健全，专业性不强，大多工作人员身兼数职，甚至政策也不能做到全面掌握，从而无法为创业者提供优质服务。
（三）政策绩效不明确，缺少创业政策评估体系
一项社会政策是否能达到目标，既取决于合理的决策，也取决于能否有效实施。其中政策的评估对于政策有效施行起到关键作用。[2]然而，目前南京市的扶持政策还缺乏有效的评估机制。主要体现在：一是出台的政策虽多，但对政策在执行过程中是否存在问题，政策实施效果如何，是否达到期望的政策目标，政策需要继续执行、调整还是终结等问题重视度不够，只有在涉及到财政资金使用时才可能会关注政策的效果评估。二是对与创业政策实施效果没有科学的政策评估体系、政策评估的参与机制不健全，对于政策的实施效果往往只是政策的制定者或执行者自己实施评估，缺乏第三方评估机构，评估质量不高，也极少去关注创业政策目标群体的意见，且不同政策资源有可能纠结在一起，无法分清某项资源的支出属于哪个政策以及有关机构和人员的抵制也加深了政策评估的难度。因缺乏专业性和科学性，导致大学生创业扶持政策评估环节缺位或存在走过场现象，没有发挥真正的作用。
四、南京市大学生创业扶持政策的优化建议
（一）政策制定层面：构建完备的政策扶持体系
1、建立高校创业课程体系。针对需求制定课程，如商业模式发展、管理沟通技巧、公司财务分析等，将政府优惠政策纳入课程体系中，包括政策享受要求、优惠标准、办理流程等。引进创业师资，聘请成功企业家为创业导师，通过开设讲座，与大学生互动交流，介绍创业经历，激发大学生创业热情。[3]将创业教育与创业实践纳入高校必修课程，允许学生以创业成果申请学位论文答辩。以南京审计大学澄园书院为例，该校以商业街作为校内大学生创业基地，学生通过参加创业大赛，优胜者获取对商业街内商铺的免费使用权，形成特色创业文化。
2、提高扶持政策精准度。对不同专业特色的大学生在创业政策制定和实施时精准施策。不同类型大学在资源供给、人才培养以及专业设置等方面都有很大差异，学生的创业类型也有典型特征，政策制定时应有所偏重，如针对医药类大学生强化平台支撑、针对理工类大学生强化技术支持等。此外，要按创业类型精准服务。对普通型创业，做好“营销帮扶”；对创新类创业，做好“融资帮扶”，让持续的资金投入做科技转化；对公益性创业，做好“管理帮扶”。同时做好创业者共性需求支持，如资金配套、政务服务、企业管理等，可通过绿色通道进行一站式服务，让创业者有更多精力关注创业项目。
（二）政策执行层面：强化信息建设和社会支持
1、多渠道大力宣传政策。充分运用大学生创业政策信息发布平台进行信息归集和发布，注重对各项政策的细致、权威解读。一方面用好现有政府网站，它既有权威性，也是政策宣传的主阵地。另一方面要善于利用新媒体宣传，通过双微平台、“我的南京”APP等新媒体，深入宣传政策及创业成功典型，转变社会整体就业观。注重互动性宣传，通过“政策直通车”进校园、进园区进行政策宣讲及互联网平台直播等进行答疑解惑。
2、提高创业服务效率。优化政策流程，加强创业教育师资及创业服务队伍建设，通过“专人负责、一窗通办”提高政策执行效率，促进政策更好落地。引导社会参与，努力培育功能社会化、服务产业化的创业中介组织，通过政策引导和资金扶持，促进创业服务中介机构发展，以监管立法和制度建设实现共建共治共享。[4]在扶持大学生创业过程中，各级政府既要掌舵，更要做好服务，理顺各部门职能关系，加强规划和领导，消除各项政策间的不衔接、不协调问题，避免造成政策重叠、政出多门，政策资源利用不充分、执行效率低下，提高行政效率。
（三）政策评估与调控层面：探索事中监督和事后评估机制
1、完善政策监督与协调机制。一是实施多主体监督。包括以政策制定主体为主的内部监督及以大学生为代表的公众、第三方机构、媒体等在内的外部监督。二是改进监督方式，使用以信息化手段为主的网络监督，辅之以传统监督。充分借助科技支撑进行信息化监督，通过监督的信息化手段不仅可以实现对创业政策执行者的监督并实现及时追究执行者的责任的目的，也可以实现对政策效果的有效监督。设立专职部门来统一负责大学生创业政策的执行及后续事宜，协调各政策执行主体间的矛盾冲突，推进政策执行速度。
2、强化外部评估与反馈机制。政策的评估和反馈是合理配置政策资源的基础，可以有效检测政策效益，也是迈向政策科学化和民主化的必由之路。[5]南京市现行创业扶持政策很多，但调查发现政策供需并不十分匹配。要加强政策的外部评估，增强大学生对政策评估的参与度。了解大学生的创业预备和实施阶段是否受益、估测政策实施的效用程度及对社会整体效益如何。建立政策反馈机制，根据新闻媒体、大学生创业者、社会公众等各方反馈意见适时调整政策。积极支持企业和高校建立产学研的合作体系，加强创业成果转化，探索并采用成本收益分析法进行政策评估。
创新是社会进步的阶梯，大学生富有想象力与创造力，是创新创业的重要力量。大学生创新创业的路还很漫长，政府仍要继续对各项政策进行完善与优化，以期政策达到效用最优，有效地促进大学生群体在创业活动中实现自身价值及社会价值。
参考文献
[1]王嘉嘉，李洁，安璐：大学生就业创业政策知晓度调查研究[J].创新创业理论研究与实践，2020,12(23):184-189.
[2]倪咸林.论客观政策供给偏差及其消解——政府决策能力现代化的视角[J].行政论坛,2016,23(04):73-77.
[3]马俊,钱俊.我国地方政府大学生创业扶持政策的梳理及其优化路径[J].教育与职业,2019(17):49-52.
[4]李隽.高校就业教育及现阶段我国大学生就业政策的现状分析[J].产业与科技论坛,2018,17(10):129-130.
[5]李瑶，张雨琪，刘晶：大学生创业政策供需匹配模型构建与实证分析[J]，商展经济，2021,06(06):102-105.
